เปิดคำสั่งศาลปกครองสูงสุด "ระงับ"กระจายหุ้น"กฟผ."
หมายเหตุ-เป็นคำสั่งของศาลปกครองสูงสุด เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2548 ในคดีหมายเลขดำ ฟ.14/2548 ที่มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค กับพวกรวม 11 คน ยื่นฟ้อง 1.พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี 2.สำนักนายกรัฐมนตรี 3.นายวิเศษ จูภิบาล รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน 4.กระทรวงพลังงาน และ 5.คณะรัฐมนตรีทั้งคณะ เป็นผู้ถูกฟ้องที่ 1-5 ขอให้ศาลมีคำพิพากษา สั่งเพิกถอนพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจสิทธิและประโยชน์ของ บริษัท การไฟฟ้าฝ่ายผลิต แห่งประเทศไทย (กฟผ.) จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 และพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนไข เวลาการยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2548 ตามที่คณะรัฐมนตรี ี(ครม.) มีมติให้แปรรูป กฟผ. ผู้ฟ้องคดีทั้ง 11 ฟ้องว่าได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการตรา พระราชกฤษฎีกาทั้งสองฉบับ คือ พระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจสิทธิและประโยชน์ของ บริษัท การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 และพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนไขเวลา การยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2548 ที่อ้างอำนาจออกตาม ม.221 ของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ซึ่งเป็นพระราชบัญญัติที่มีบทบัญญัติบางประการในการจำกัด สิทธิเสรีภาพของบุคคลตามมาตรา 29,35,48 และ 50 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2542 โดยผู้ฟ้องเห็นว่า การออกพระราชกฤษฎีกาทั้ง 2 ฉบับไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ ที่มีอำนาจตาม ม.13(4) และ(5) ของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ ในการเสนอแนะต่อการแก้ไขเพิ่มเติม พระราชกฤษฎีกา ไม่เคยออกข้อกำหนดระเบียบเพื่อจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนแต่อย่างใด ซึ่งตาม ม.26 และ 28 ของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดให้ต้องถือปฏิบัติที่จะดำเนินการตามขั้นตอน เพื่อรับฟังความคิดเห็นก่อนตราพระราชกฤษฎีกา อย่างเคร่งครัดเพื่อคุ้มครองสิทธิประชาชน ทำให้ผู้ฟ้องไม่มีโอกาสโต้แย้งคัดค้าน แสดงความคิดเห็น ตรวจสอบกระบวนการขั้นตอน และเนื้อหาของ พระราชกฤษฎีกาทั้ง 2 ฉบับที่ส่งผลให้มีการโอน เปลี่ยนแปลงสิทธิ หน้าที่ รวมถึงบรรดาทรัพย์สินต่างๆ ของ กฟผ.ที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ซึ่งประชาชน เป็นเจ้าของร่วมกันทุกคนให้ตกไปเป็นของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ในตลาดหลักทรัพย์ที่จะมีปรัชญาดำเนินกิจการเพื่อมุ่งหวังผลกำไรเป็นเป้าหมายสูงสุด ซึ่งจะมีคนบางกลุ่มเท่านั้นที่มีโอกาสได้เป็นเจ้าของและได้รับผลประโยชน์ โดยการออกพระราชกฤษฎีกาทั้ง 2 ฉบับ มีผลทำให้มีการนำทรัพย์สินของประชาชนและราชการไปเป็นเอกชนบางกลุ่ม ดังนั้นจึงมีีผลกระทบ ต่อผู้ฟ้องคดีทั้งหมดโดยตรงนอกจากนี้ การออกพระราชกฤษฎีที่กำหนดเงื่อนไขเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิต แห่งประเทศไทย พ.ศ.2548 ใน ม.3 บัญญัติว่าเมื่อออกพระราชกฤษฎีกาแล้วให้มีผลยกเลิก พ.ร.บ.การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2511, พ.ร.บ.การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ฉบับที่ 2 พ.ศ.2521, พ.ร.บ.การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ฉบับที่ 3 พ.ศ.2527, พ.ร.บ.การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ฉบับที่ 4 พ.ศ.2530 และ พ.ร.บ.การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ฉบับที่ 5 พ.ศ.2535 นั้นผู้ฟ้องเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเมื่อพิจารณาตามศักดิ์ของกฎหมายแล้วจะเห็นว่า พระราชบัญญัติ กฟผ. ฯ ทั้ง 5 ฉบับ มีลำดับสูงกว่าพระราชกฤษฎีกาที่จะออกมายกเลิก พ.ร.บ.ทั้ง 5 ฉบับดังกล่าว ดังนั้นการที่ออกพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวจึงไม่อาจกระทำได้
เมื่อการออกพระราชกฤษฎีกาทั้ง 2 ฉบับ เกิดผลกระทบที่จะทำให้ขาดหลักประกันมั่นคงต่อผู้ฟ้องคดี ทั้งหมดและประชาชนทั่วไปในการได้รับริการจาก กฟผ. ซึ่งเป็นบริการสาธารณะจากรัฐรวมทั้งต้อง สูญเสียสิทธิการตรวจสอบความโปร่งใสการบริหารงาน เพราะเมื่อ กฟผ.กลายเป็น บริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) แล้วประชาชนรวมทั้งผู้ฟ้องซึ่งไม่ใช่ผู้ถือหุ้นในบริษัทก็ย่อมจะไม่อยู่ในสภาพเป็นผู้มีส่วนได้ ส่วนเสียที่จะดำเนินการใดๆ ได้ อีกทั้งขณะนี้รัฐบาลก็ไม่มีหลักประกันใดๆ แสดงว่าจะไม่ขายหุ้น ที่รัฐถืออยู่ให้แก่บุคคลหรือชาวต่างชาติ ซึ่งถือเป็นการจำกัดสถานภาพเศรษฐกิจอย่างชัดเจน และเป็นการดำเนินการที่ไม่เป็นธรรมต่อประชาชนที่มีฐานะยากจน
ตามหลักเกณฑ์การกระจายหุ้น กฟผ. ตามพระราชกฤษฎีกา พบว่าเป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม และเอาเปรียบประชาชน ซึ่งก่อนการเตรียมนำ กฟผ.เข้าตลาดหลักทรัพย์ในวันที่ 16 พฤศจิกายน2548 รัฐได้ให้อภิสิทธิ์ผู้บริหารระดับสูง และพนักงาน กฟผ. สามารถซื้อหุ้นได้จำนวนถึง 8 เท่าของเงินเดือน ในราคา 10 บาทต่อหุ้น แต่เมื่อ กฟผ.เข้าสู่ตลาดหลักทรัพย์แล้วจะนำหุ้นมาขายให้ประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้า ที่เป็นเจ้าของตัวจริง และเป็นผู้มีอุปการคุณต่อ กฟผ. ในราคาหุ้นละ 25- 28 บาท โดยการกระจายหุ้น ขายจะเป็นการสุ่มที่ซื้อได้อย่างจำกัด นอกจากนั้นพบว่ายังมีแผนการที่จะขายหุ้นให้แก่นักลงทุนต่างชาติ ถึงร้อยละ 30 ด้วย
ผู้ฟ้องทั้ง 11 คน จึงขอให้ศาลปกครองสูงสุด มีคำพิพากษาให้เพิกถอน พระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิและประโยชน์ของบริษัทการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 และพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนไขเวลาการยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2548
โดยผู้ฟ้องทั้ง 11 คน ได้ยื่นคำร้องขอให้ศาลปกครองสูงสุดไต่สวนฉุกเฉินมีคำสั่งกำหนดมาตรการชั่วคราว ที่ให้หยุดการดำเนินการใดๆ ของผู้ถูกฟ้องที่ 1-5 และบุคคลที่เกี่ยวข้องในการกำหนดจองหุ้น กฟผ. ในตลาดหลักทรัพย์ ระหว่างวันที่ 16-17 พฤศจิกายน 2548 ไว้เป็นการชั่วคราวจนกว่าศาล ปกครองสูงสุดจะมีคำสั่งพิพากษาหรือคำสั่งใดๆ และให้มีคำสั่งงดใช้การบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาทั้ง 2 ฉบับเป็นการชั่วคราว จนกว่าศาลปกครองสูงสุดจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งต่อไปด้วย
ศาลพิเคราะห์กฎหมาย ข้อเท็จจริง และเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องรวมทั้งได้พิจารณามาตรา 66 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 แล้วเห็นว่าผู้ฟ้องคดีที่ 1 (มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค) เป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มีวัตถุประสงค์ เพื่อส่งเสริมให้ผู้บริโภคได้รับการคุ้มครองตามสิทธิอันพึงมีพึงได้ของผู้บริโภค และส่งเสริมประสานงาน ให้ผู้บริโภคและองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคต่างๆ มีส่วนในการคุ้มครองผู้บริโภค ส่วนผู้ฟ้องคดีที่ 2 ถึงผู้ฟ้องคดีที่ 11 เป็นประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้าที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นผู้เคยให้บริการ ด้วยการผลิตไฟฟ้าอันเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแก่ผู้ฟ้องคดีและประชาชนทั่วไป
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดฟ้องว่า ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) โดยเปลี่ยนทุนของการไฟฟ้าฝ่ายผลิต แห่งประเทศไทยเป็นหุ้นตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 และได้โอนกิจการของการไฟฟ้า ฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยไปให้แก่บริษัทดังกล่าวทั้งหมด ซึ่งหุ้นของบริษัทที่จดทะเบียนนั้นเป็นหุ้นที่มี การชำระค่าหุ้นเต็มมูลค่าแล้ว และกระทรวงการคลังถือหุ้นดังกล่าวไว้ทั้งหมด ตามมาตรา 22 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ซึ่งมาตรา 26 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดว่า ในการดำเนินการออกพระราชกฤษฎีกาให้บริษัทคงมีอำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์เพียงเท่าที่ จำเป็นแก่การดำเนินการที่จะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมในการแข่งขัน ทางธุรกิจการควบคุมให้การใช้อำนาจทางกฎหมายเป็นไปโดยถูกต้อง และการรักษาประโยชน์ของ รัฐประกอบด้วย โดยวรรคห้า กำหนดว่า อำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์ของบริษัทให้สิ้นสุดลง เมื่อบริษัทนั้น สิ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และมาตรา 28 แห่งพระราชบัญญัติ เดียวกัน กำหนดว่า ในกรณีที่มีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ นั้นเป็นอันยกเลิกตามเงื่อนเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อการนั้น
ในชั้นนี้ คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับคำขอกำหนดการ หรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราว ก่อนการพิพากษา ดังนี้
**ปัญหาว่า สมควรทุเลาการบังคับตามพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิและประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 และพระราชกฤษฎีกา กำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2548 หรือไม่
ศาลเห็นว่า การพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นประเด็นหลัก แห่งคดีที่ศาลต้องพิจารณาพิพากษา อีกทั้งมีขั้นตอนที่ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องจะต้องดำเนินการต่อไปตาม พระราชกฤษฎีกาทั้งสองฉบับดังกล่าว หากให้ระงับการบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวจะทำให้เกิด ปัญหาในการดำเนินการตามกฎหมายต่อไป และเกิดปัญหาแก่การบริหารงานของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ดังนั้น ศาลปกครองสูงสุดจึงเห็นว่ายังไม่สมควรที่จะสั่งทุเลาการบังคับใช้พระราชกฤษฎีกา ดังกล่าวตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ด
**ในปัญหาว่า สมควรให้การระงับการดำเนินการต่างๆ เกี่ยวกับการขายหุ้นของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ไว้ก่อนหรือไม่ เห็นว่ามาตรา 66 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ.2542 ประกอบกับข้อ 75 และข้อ 77 แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการ ในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 ที่ให้นำความในลักษณะ 1 ของ ภาค 4 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับโดยอนุโลมเท่าที่สภาพของเรื่องจะเปิดช่อง ให้กระทำได้ และโดยไม่ขัดต่อหลักกฎหมายทั่วไปว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งการที่ศาลปกครอง จะกำหนดมาตรการหรือวิธีการเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษา จะต้องเป็นกรณีที่ศาลเห็นว่า คำฟ้องมีมูลและมีเหตุผลเพียงพอที่จะนำวิธีการคุ้มครองตามคำขอมาใช้ เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีตั้งใจกระทำ ต่อไปซึ่งการกระทำที่ถูกฟ้องร้องโดยผู้ฟ้องคดีจะได้รับความเดือดร้อนเสียหายเนื่องจากการกระทำ ของผู้ถูกฟ้องคดี หรือมีเหตุจำเป็นอื่นใดตามที่ศาลเห็นเป็นการยุติธรรมและสมควร และต้องคำนึงถึง ความรับผิดชอบของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และปัญหาอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้น แก่การบริหารงานของรัฐประกอบด้วย
ศาลเห็นว่า โดยที่คดีมีมูลและมีเหตุที่ศาลจะรับไว้พิจารณาได้ และบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) กำลังดำเนินการเพื่อเสนอขายหุ้นให้แก่เอกชน โดยกำหนดให้ประชาชนจองซื้อหุ้นในวันที่ 16 ถึงวันที่ 17 พฤศจิกายน 2548 หากให้มีการดำเนินการดังกล่าว และในภายหลังหากศาลพิพากษาให้เพิกถอน พระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 ย่อมทำให้เกิดความเสียหายในวงกว้างแก่ประชาชนที่จองซื้อหุ้นซึ่งมีเป็นจำนวนมาก และยังมีผลกระทบ ต่อบุคคลและหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการดังกล่าวด้วย แต่การให้ระงับการดำเนินการ เพื่อเสนอขายหุ้นให้แก่ประชาชนไว้ก่อนศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งชี้ขาดคดีนั้น ไม่มีผลกระทบต่อการ ดำเนินบริการสาธารณะของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) เนื่องจากแม้ไม่มีการเสนอขายหรือขายหุ้น ให้แก่ประชาชนในขณะนี้ บริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ก็ยังคงดำเนินการบริการสาธารณะต่อไปได้
ส่วนข้ออ้างของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 (นายวิเศษ จูภิบาล รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน) ที่ว่าจะมีผลกระทบต่อนโยบายของรัฐบาลนั้น การให้ระงับการเสนอขายหรือขายหุ้นไม่ได้มีผลกระทบ ต่อการแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยแต่อย่างใด สำหรับข้ออ้างที่ว่าการระงับการเสนอขาย หรือขายหุ้นจะทำให้บริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ขาดเงินทุนที่จะขยายการให้บริการแก่ประชาชนนั้น ไม่ปรากฏว่าเป็นเรื่องจำเป็นที่ต้องดำเนินการโดยรีบด่วน หรือเป็นเรื่องที่กระทบต่อการจัดทำบริการสาธารณะ ส่วนที่อ้างว่าหากมีการระงับการเสนอขายหรือขายหุ้นจะก่อให้เกิดการขาดความน่าเชื่อถือจากผู้ที่จะลงทุนซื้อหุ้น เห็นว่าการระงับการเสนอขายหรือการดำเนินการใดๆ เพื่อขายหุ้นเกิดจากการที่ศาลมีคำสั่งกำหนดมาตรการ หรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษา มิใช่เกิดจากการดำเนินกิจการของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) จึงไม่น่าจะมีผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุน
ดังนั้นในชั้นนี้สมควรที่จะมีคำสั่งระงับการดำเนินการเพื่อเสนอขายหรือดำเนินการเพื่อเสนอขายหรือ ดำเนินการใดๆ เกี่ยวกับการขายหุ้นไว้ก่อนจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งเป็นอย่างอื่น
จึงมีคำสั่งห้ามผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) เสนอขายหรือดำเนินการใดๆ เกี่ยวกับการขายหุ้นของ บริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ไว้ก่อนจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งเป็นอย่างอื่น
ส่วนคำขอให้ทุเลาการบังคับใช้พระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของ บริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 และพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมาย ว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2548 นั้นให้ยก