กรณีศึกษา...จาก ปตท. สู่ กฟผ.
กรณีศึกษา...จาก ปตท. สู่ กฟผ.ต้องชัดเจนก่อนเข้าตลาดฯ
หนังสือพิมพ์ โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 6 กันยายน 2548
โดย หมื่นองศา
รัฐบาลพยายามที่จะเอา กฟผ. เข้าระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ฯ ให้ได้ภายในสิ้นปีนี้ ทั้งที่หลายประเด็นยังไม่ชัดเจน การท้วงติงของนักวิชาการไม่ทำให้รัฐบาลหวั่นไหว เพราะประชาชนหรือผู้บริโภคไม่ได้ออกมาต่อต้านอย่างชัดเจนเหมือนครั้งที่แล้ว แม้จะดูว่าคลื่นลมสงบ แต่คลื่นใต้น้ำก็พร้อมจะก่อตัวเป็นคลื่นใหญ่ได้ จากคนชั้นกลางและคนชั้นล่างที่ไม่ใช่นักเล่นหุ้น ที่เริ่มจะไม่พอใจกับกำไรมหาศาลของ ปตท.
นักวิชาการและผู้รู้ไม่ต้องการให้รัฐบาลนำ กฟผ. เข้าตลาดฯ หากปราศจากองค์กรกำกับดูแลที่มีกฎหมายรองรับ ด้วยเหตุผลที่ต้องการหลักประกันที่แน่นอนของการดูแลผู้บริโภค รวมถึงเครื่องมือในการดูแลและจัดการตลาดผูกขาดสาธารณูปโภคเพื่อให้เกิดความยุติธรรม ด้วย กฟผ. เป็นบริษัทผูกขาด
จึงไม่สามารถอาศัยกลไกการแข่งขันของตลาดผลักดันให้เกิดการบริหารอย่างมีประสิทธิภาพได้ จำเป็นต้องใช้การกำกับดูแลและตรวจสอบอย่างใกล้ชิด ที่สำคัญคือเครื่องมือจัดการหาก กฟผ. บริหารจัดการไม่เหมาะสม ซึ่งคือ กฎหมาย รวมถึงองค์กรกำกับดูแลที่มีกฎหมายใช้จัดการได้
คณะกรรมการกำกับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าที่กระทรวงพลังงานตั้งขึ้นมาเพื่อดูแลในช่วงก่อนมีกฎหมายรองรับ มีอำนาจไม่ต่างกับคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติที่มีอยู่ ไม่มีอำนาจสั่งการ บังคับ หรือลงโทษ หาก กฟผ. เพิกเฉยไม่ปฏิบัติตามสัญญาหรือมติใดๆ ที่กำหนดให้ปฏิบัติหรือดำเนินการหลังเข้าตลาดแล้ว ยิ่งไปกว่านั้น ไม่มีหลักประกันว่าหลัง กฟผ. เข้าตลาดแล้ว การออกกฎหมายรองรับจะเกิดขึ้นอย่างแน่นอน ซึ่งในเรื่องนี้มีตัวอย่างที่เกิดขึ้นเรียบร้อยแล้วจากการแปรรูป ปตท.
ปตท. ถูกกำหนดให้แยกกิจการท่อขนส่งก๊าซธรรมชาติออกไปจัดตั้งเป็นบริษัทฯ นิติบุคคลภายในหนึ่งปีหลังเข้าตลาดหลักทรัพย์ฯ ทั้งนี้เพื่อความโปร่งใสของรายได้ค่าผ่านท่อซึ่งเป็นกิจการผูกขาด แต่เนื่องจากข้อกำหนดเป็นเพียงมติคณะรัฐมนตรีที่ไม่มีบทลงโทษ ประกอบกับการกำกับดูแลที่อ่อนแอของภาครัฐ จึงทำให้ ปตท. เพิกเฉยไม่ปฏิบัติ และเป็นที่มาของการเรียกร้องกฎหมายที่จะสามารถคุ้มครองผู้บริโภคได้ให้ออกมาก่อน ซึ่งการจัดตั้งคณะกรรมการกำกับฯ ดังกล่าว ทำให้เกิดความเข้าใจว่า แท้จริงแล้วรัฐบาลไม่ได้มุ่งที่จะดูแลผู้บริโภคหรือรักษาความเป็นธรรมในตลาดไฟฟ้า แต่เป็นการตั้งเพื่อบังหน้าหรือตบตาผู้บริโภค เพื่อจะเอา กฟผ. เข้าระดมทุนหรือผันเงินสร้างภาพแก่รัฐบาลโดยเร็วเท่านั้น
ยิ่งไปกว่านั้น หากได้มีโอกาสไปศึกษาร่างกฎหมายกิจการพลังงาน จะพบว่าร่างกฎหมายฉบับนี้ ใช้กับกิจการไฟฟ้าเพียงเท่านั้น โดยได้มีการตัดกิจการก๊าซธรรมชาติออกไป ทั้งที่กิจการก๊าซธรรมชาติเป็นกิจการผูกขาดโดย ปตท. เพียงเจ้าเดียว ซึ่งปัจจุบันเป็นบริษัทมหาชนไปแล้ว กิจการผูกขาดดังกล่าวไม่มีกฎหมายใดๆ ไปจัดการได้ แม้แต่กระทรวงการคลังผู้ถือหุ้นใหญ่ในฐานะตัวแทนของรัฐ ซึ่งเป็นผู้ผลักดันการเข้าตลาดหลักทรัพย์ฯ ของ ปตท. และรู้ดีมติหรือข้อกำหนดที่ ปตท. จะต้องดำเนินการหลังเข้าตลาดฯ มีอะไรบ้าง แต่ก็ไม่เห็นผลักดันให้ ปตท. ดำเนินการ ดังนั้น การหวังจะพึ่งกระทรวงการคลังดูจะรางเลือน เพราะดูเหมือนจะเป็นเพียงหน่วยงานมุ่งหาเงินเพียงประการเดียว โดยไม่นึกถึงผู้บริโภค ซึ่งการตัดการกำกับดูแลกิจการก๊าซธรรมชาติออกจากร่างกฎหมาย ทำให้เกิดความกังขาของความเกี่ยวพันของการเอื้อประโยชน์ ปตท. โดยผู้มีอำนาจในกระทรวงพลังงานไล่ลงมาตั้งแต่รัฐมนตรียันข้าราชการระดับสูง ซึ่งต่างก็มีหรือเคยมีตำแหน่งที่เกี่ยวพันกับ ปตท.
ก๊าซธรรมชาติ ซึ่งเป็นกิจการผูกขาด ทำกำไรมหาศาลให้แก่ ปตท. รัฐมีการกำกับดูแล หรือกำหนดแนวทางไว้อย่างใด ควรมีคำตอบอย่างชัดเจน ฤาจะให้ ปตท. ที่มีสภาพเป็นผู้ประกอบการเอกชนที่กำหนด และวางนโยบาย แล้วรัฐหรือกระทรงพลังงานเป็นผู้ตามไปผลักดันให้เกิดการปฏิบัติหรือดำเนินการตามนั้น ขณะนี้มีธุรกิจต่อเนื่องด้านก๊าซธรรมชาติหลายอย่างที่ ปตท. กำลังเร่งขยายหรือสร้างฐานอำนาจ โดยใช้การได้เปรียบของการมีสภาพเป็นรัฐก็ไม่ใช่หรือเอกชนก็ไม่เชิง เมื่อไม่อยากให้รัฐเข้าไปยุ่งเกี่ยวจะอ้างถึงการเป็นบริษัทมหาชนที่เกรงนักลงทุนจะไม่เชื่อมั่น แต่เมื่อต้องการการลงทุนที่ให้รัฐสนับสนุน จะอ้างถึงการเป็นหน่วยงานสนับสนุนรัฐ ทั้งที่การลงทุนดังกล่าว ปลายทางคือผลตอบแทนหรือรายได้ที่เพิ่มขึ้
การสร้างตลาดก๊าซที่ใหญ่ขึ้น หมายถึงกำไรที่ขยายขึ้น จึงไม่น่าแปลกใจที่จะเห็น ปตท. สนับสนุนนโยบายที่ใช้ก๊าซธรรมชาติทุกประเภท การใช้ก๊าซธรรมชาติผลิตไฟฟ้า การลงทุนโรงแยกก๊าซ ซึ่งล้วนเป็นการสร้างฐานตลาดก๊าซธรรมชาติ ไม่แปลกใจที่จะเห็น ปตท. ออกมาสนับสนุนนโยบาย NGV พร้อมการเร่งสร้างสิ่งสนับสนุน เช่น ปั๊ม ระบบท่อรองรับ การมองไกลถึงการตั้งบริษัทนำเข้า LNG (ก๊าซธรรมชาตินำเข้า) ซึ่งต้องมีการลงทุนของท่า เรือและโรงงานรองรับ การลงทุนเหล่านี้ อาจดูแล้วมหาศาล แต่ปลายทางคือความคุ้มค่า ของการครองตลาดและกำไรรวมที่จะเพิ่มขึ้นตามปริมาณที่เพิ่มขึ้น รัฐให้การสนับสนุนเพื่อให้การลงทุนเกิดขึ้น โดยคู่แข่งได้แต่นั่งมอง โอ้..กิจการผูกขาดที่กำหนดโดยบริษัทมุ่งให้เกิดกำไรสูงสุด
ก๊าซธรรมชาติเชื้อเพลงสะอาดที่ไม่มีใครเถียง ควรรู้ให้มากกว่านั้นว่าเป็นเชื้อเพลิงที่หาได้เท่าไรก็ใช้หมดไม่มีเหลือ ใช้ผลิตไฟฟ้าเป็นหลักเพราะมีราคาที่ถูกสุด เมื่อถูกปันไปภาคขนส่ง หมายถึงการใช้น้ำมันผลิตไฟฟ้าทดแทน ซึ่งราคาแพงกว่าก๊าซ ค่าไฟต้องสูงขึ้นตาม คนใช้รถอาจสบาย แต่คนใช้ไฟทั่วประเทศก็รับกันอย่างทั่วถึง เมื่อก๊าซในประเทศไม่พอก็ต้องนำเข้า ราคาก๊าซนำเข้าไม่ได้ถูกเหมือนในประเทศ แพงกว่าถึง 60-70% ซึ่งหมายถึงราคา NGV ในอนาคตเมื่อติดตลาดแล้ว คงไม่ถูกเหมือนช่วงโปรโมชั่น
หากมองว่าการที่ ปตท. เป็นผู้ผูกขาดก๊าซธรรมชาติเนื่องจากนโยบายของรัฐในอดีต ที่ต้องการให้การใช้ก๊าซธรรมชาติเกิดขึ้นได้ การให้รัฐวิสาหกิจลงทุนจึงเกิดขึ้น แต่การลงทุนทุกอย่างในอดีตคืนทุนหมดแล้ว ในขณะที่สิทธิประโยชน์หลายอย่างยังไม่ถูกยกเลิก เช่น การผูกขาดธุรกิจก๊าซธรรมชาติ ซึ่ง ปตท. ยังต้องการสิทธิผูกขาดนี้ เราจึงเห็นการนิ่งเฉยที่จะไม่ทำตามมติคณะรัฐมนตรี และจากการแปรรูปของ กฟผ. ที่รัฐเห็นชอบให้เป็นลักษณะผู้จัดหาและจำหน่ายไฟฟ้ารายเดียว (Enhanced single buyer) คาดว่า ปตท. คงจะอ้างเหตุผลเดียวกัน เพื่อขอคงอยู่ต่อไปของธุรกิจก๊าซฯ (แถมปราศจากกฎหมายดูแล) กระทรวงพลังงานทำอะไรอยู่สำหรับตรงนี้
ธุรกิจไฟฟ้าที่เชื่อมโยงเชื้อเพลิงก๊าซธรรมชาติ ปตท. และการไฟฟ้าได้ใช้ความได้เปรียบเหนือคู่แข่งของการเป็นรัฐวิสาหกิจสร้างฐานการค้า โดยคณะรัฐมนตรีมีมติให้ กฟน.ร่วมทุนกับ ปตท. ในการลงทุนสร้างระบบผลิตน้ำร้อนน้ำเย็นซึ่งต้องมีการผลิตไฟฟ้าและความร้อนเพื่อใช้ในขบวนการผลิตดังกล่าวจากก๊าซธรรมชาติ มองให้ลึกเราจะเห็นการพึ่งพากัน โดย ปตท. ได้ขายก๊าซธรรมชาติ กฟน. มีการสร้างธุรกิจโดยไร้คู่แข่งจากเอกชนอื่น กฟผ. รับซื้อไฟฟ้าเพราะยินดีอยู่แล้วกับการได้รับกำไรจากการเป็นหุ้นส่วน ซึ่งเป็นการใช้โอกาสสร้างอำนาจการผูกขาด ในขณะที่ กฟผ. อ้างมติคณะรัฐมนตรีในการไม่รับซื้อไฟฟ้าด้วยระบบ Cogeneration ทั้งที่จัดเป็นการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพจากเอกชนอื่น
การจัดการด้านการจัดหาไฟฟ้าในปัจจุบัน คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ได้มีติให้.กฟผ. ได้สร้างโรงไฟฟ้าใหม่ที่ผลิตไฟฟ้าในช่วงปี 2553-2554 ในสัดส่วน 50% ของกำลังการผลิตที่จะต้องเพิ่มขึ้น โดยไม่ต้องประมูลแข่งกับผู้ผลิตไฟฟ้าอื่น โดยอ้างถึงเหตุผลเพื่อความมั่นคงของระบบ ทั้งที่ได้รับสิทธิการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ไปแล้ว 3 โรง กำลังการผลิตกว่า 2,100 เมกะวัตต์ พอเพียงกับการรับผิดชอบดูแลกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองที่สูงขึ้น แต่ทำไม กฟผ. จึงต้องการกำลังผลิตไฟฟ้าส่วนนั้น หากไม่ใช่เป็นเพราะการต้องการการผูกขาด โดยไม่มั่นใจว่าราคาค่าไฟของตนเองจะถูกกว่าผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนหรือไม่ หากอ้างเหตุผลเพื่อสนับสนุนราคาหุ้นยิ่งฟังไม่ขึ้น รัฐมุ่งหาเงินโดยไม่คำนึงถึงราคาค่าไฟที่จะกระทบผู้บริโภคใช่หรือไม่ และยิ่งไปกว่านั้นจากข่าวที่สะพัดออกมาตามหน้าหนังสือพิมพ์ ผู้ผลักดันเป็นผู้ใหญ่ในกระทรวงพลังงานซึ่งมีความเกี่ยวพันกับ กฟผ.จะมีผลประโยชน์เข้ามาเกี่ยวข้องหรือไม่เป็นประเด็นที่น่ากังขา สำหรับตรงนี้เราเรียกร้องรัฐบาลที่จะมองผลประโยชน์ของประเทศชาติ ไม่ใช่มองผลประโยชน์จำกัดแค่ราคาหุ้น ซึ่งจะเอื้อประโยชน์ให้คนเฉพาะกลุ่มและทำให้เกิดการหาประโยชน์สำหรับข้าราชการที่ยอมเป็นร่างทรง ขอให้ท่านผู้มีอำนาจได้โปรดตรวจสอบว่ามติทุกอย่างมีเหตุผลสนับสนุนที่ถูกต้อง คำนึงถึงประโยชน์ของประชาชนอย่างแท้จริง และจัดการกับข้าราชการที่ทำตนมุ่งผลประโยชน์ของตน ได้โปรด..ขอได้โปรดแสดงให้เห็นว่าประชาชนพึ่งท่านได้ แทนการพึ่งเพียงสิ่งศักสิทธิ์ให้จัดการคนประเภทนั้นเพียงอย่างเดียว
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นสิ่งที่ดี หากมุ่งไปสู่การบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งจะทำให้ผู้บริโภคได้รับการบริการหรือใช้สินค้าในราคาต่ำสุด กลไกของการแข่งขันจึงเป็นสิ่งสำคัญ และหากกิจการใดเป็นกิจการผูกขาด การกำกับดูแลที่เข้มแข็งและเครื่องมือในการจัดการซึ่งคือกฎหมายเป็นสิ่งสำคัญและจำเป็นมาก เราไม่คัดค้านการแปรรูปที่มุ่งหวังการปรับปรุงประสิทธิภาพการทำงานของรัฐวิสาหกิจ แต่คัดค้านการแปรรูปที่เร่งรีบเพราะมุ่งระดมทุนสร้างผลงานของรัฐเป็นหลัก โดยไม่คำนึงถึงผู้บริโภค ดังนั้น จึงต้องการกฎหมายควบคุมดูแลกิจการไฟฟ้ารวมถึงก๊าซธรรมชาติ (ที่ทำตกหล่นไป) ก่อน รัฐบาลโดยเฉพาะกระทรวงพลังงาน และกระทรวงการคลัง พิสูจน์ให้เห็นว่าท่านเห็นแก่ประชาชนเป็นหลัก ไมใช่หลักทรัพย์ของพวกท่านจากหุ้นที่ได้รับการจัดสรรในฐานะผู้มีอุปการคุณ พิสูจน์ให้เห็นและตอบคำถามจากกรณี ปตท.