เลิกผูกขาด (2)
องค์กรกำกับดูแล
องค์กรกำกับดูแลแนวทางการปรับโครงสร้างที่องค์กรภาคประชาชนเสนอ ก็คือ การตั้งองค์กรกำกับดูแลขึ้นตามข้อเสนอ ของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่ทำไว้ก่อนหน้านี้
ซึ่งสรุปง่ายๆ ก็คือการแยกระบบส่งออกมาเป็นส่วนของรัฐ กำกับดูแลโดยคณะกรรมการอิสระ รับซื้อไฟฟ้าจาก กฟผ.และผู้ผลิตเอกชนรายอื่น โดยไม่ให้ กฟผ.ผูกขาดแต่ผู้เดียว จากนั้นก็ส่งไฟให้ กฟน. และ กฟภ.เป็นผู้จำหน่าย
"ถ้าแยกสายส่งออกมา สายส่งก็ทำเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวมอย่างแท้จริง เพราะตรงนี้เป็น กิจการที่ผูกขาด รวมถึงเขื่อนซึ่งมีวัตถุประสงค์มากกว่าแค่ผลิตไฟฟ้าไม่อยากให้ออกมาในลักษณะที่เป็น องค์กรมุ่งแสวงหาผลกำไร ดังนั้นถ้า กฟผ.อยากจะเป็นเอกชนก็แยกออกไปในส่วนที่ไม่ใช่ผูกขาด และไม่เกี่ยวกับผลประโยชน์ของประชาชน ถ้าอยากจะเพิ่ม market cap อาจจะเอาแค่วังน้อย ราชบุรี ไปอยู่ในตลาดหลักทรัพย์ ไม่ใช่ไปอยู่ทั้งยวง เขื่อนอาจจะอยู่ในอีกองค์กรหนึ่ง ซึ่งดูแลโดยรัฐเท่านั้น รัฐบริหารเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชน ผลิตไฟฟ้าภายใต้เงื่อนไขว่าเป็นประโยชน์อันหนึ่งของเขื่อน เพราะยังมีประโยชน์อื่นๆ ส่วนไฟก็ขายตรงให้การไฟฟ้าระบบส่งและค่อยขายให้ประชาชนอีกที ตัดเอา เรื่องธุรกิจออกไปเลย ดำเนินการเพื่อรัฐจริงๆ ส่วนกรรมการกำกับดูแลจะดูแลทั้งการผลิตไฟฟ้า การส่ง การควบคุมระบบ และก็การจำหน่าย ซึ่งในส่วนการผลิตก็ให้ กฟผ.แยกออกมาต่างหาก ถ้าจะเข้า ตลาดหลักทรัพย์เพื่อเพิ่ม market cap ก็เอาแต่ตรงนี้ไป ทรัพย์สินส่วนใหญ่มันก็อยู่ตรงนี้อยู่แล้ว"
เธอบอกว่าถ้าปลดล็อกการผูกขาดของ กฟผ. ก็จะทำให้เกิดพลังงานทางเลือกมากขึ้น อย่างเช่น Cogeneration
"ถ้าปลดล็อกเรื่องการผูกขาด แล้วเปิดให้เอกชนสามารถสร้างโรงไฟฟ้าได้เอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โรงไฟฟ้าที่มีประสิทธิภาพ ที่เรียกว่า Cogeneration ภาระการใช้ไฟส่วนใหญ่อยู่ในภาค อุตสาหกรรม ถ้าอุตสาหกรรมสามารถสร้างโรงไฟฟ้าได้เองก็สามารถที่จะใช้ทั้งไฟฟ้า และใช้ทั้งไอน้ำ ในกระบวนการผลิตโดยตรง ซึ่งจะเป็นการใช้พลังงานที่มีประสิทธิภาพสูงกว่าการสร้างโรงไฟฟ้า ขนาดใหญ่ถึง 2 เท่า แต่ตรงนี้กลับถูกล็อกอยู่โดยมติ ครม. ไม่เปิดให้เอกชนสามารถที่จะทำได้"
ในฐานะวิศวกรสิ่งแวดล้อม เธออธิบายให้ฟังว่า Cogeneration มีประโยชน์อย่างมาก ในการประหยัดพลังงาน
"ยกตัวอย่างโรงไฟฟ้าอย่างบ่อนอก หินกรูด ถ้าเป็นโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ ตั้งอยู่ไกลจากจุดใช้ไฟฟ้า ผลิตไฟแล้วมันจะมีไอร้อนที่ต้องทิ้งไป ก็ต้องเอาน้ำมาหล่อเย็นซึ่งกลายเป็นผลกระทบสิ่งแวดล้อม แทนที่จะเอาความร้อนตรงนั้นที่จะต้องทิ้งไปแล้วเป็นผลกระทบต่อระบบนิเวศ ก็เอามาใช้ในกระบวนการ อุตสาหกรรมเลย ถ้าอยู่ใกล้กับแหล่งใช้พลังงานขนาดใหญ่ อย่างพวกนิคมอุตสาหรรมต่างๆ เอาไอน้ำมาถลุงเหล็ก หรือมาผลิตกระป๋องสับปะรด มันสามารถใช้ได้ แทนที่จะไปทำให้น้ำทะเลอุ่นขึ้น ซึ่งเป็นผลกระทบ และถ้าโรงงานอุตสาหกรรมไม่มีไอน้ำนี้ เขาก็ต้องใช้ไฟฟ้าในการทำความร้อน หรือไม่ก็เผาเชื้อเพลิงโดยตรง เช่นน้ำมัน มันก็ทำให้เราพึ่งพาเชื้อเพลิงมากขึ้น ดังนั้นถ้าทำตรงนี้ได้ มันตอบคำถามหลายอย่าง ไม่ใช่เฉพาะไฟฟ้า ตอบได้ทั้งเรื่องหนี้สาธารณะ ที่ไม่ต้องสร้างโรงไฟฟ้ามากขึ้น ทั้งเรื่องการพึ่งพิงการนำเข้าเชื้อเพลิงจากต่างประเทศ"
บอกว่าโรงไฟฟ้า Cogeneration นี้เปิดให้ผลิตตั้งแต่ปี 2535 พอปี 2540 ประสบวิกฤติเศรษฐกิจก็หยุดรับซื้อไฟ เพราะกำลังผลิตเหลือ แต่ตอนนี้ความต้องการใช้ไฟเพิ่มขึ้น รัฐบาลก็ยังไม่ยอมให้ทำเพิ่ม คงมีแต่ที่ผลิตอยู่เดิมซึ่งมีโรงไฟฟ้าขนาด 2,000 เมกะวัตต์อยู่หลายโรงในปัจจุบัน
"ทำได้ ถ้าจะทำ แต่ไม่ยอมส่งเสริม กีดกันอยู่ อย่างสุวรรณภูมิ ก็ปลดล็อกให้เฉพาะตัวเองทำได้แต่คนอื่นทำไม่ได้ คือตั้งโรงผลิตไฟฟ้าที่สุวรรณภูมิแล้วก็เอาน้ำมาทำกระบวนการหล่อเย็น เอาไอน้ำมาใช้ประโยชน์ในการทำระบบความเย็นที่สนามบิน ซึ่งอย่างนี้เอกชนก็ทำได้แต่ถูกบังคับให้ซื้อจาก กฟผ.เท่านั้น"
"ยังมีเรื่องของพลังงานหมุนเวียนด้วย พลังงานหมุนเวียนเป็นพลังงานทางเลือกอีกทางหนึ่ง กฟผ. อาจจะบอกว่าเขาก็รับซื้ออยู่ แต่ถ้ามาดูในรายละเอียดจะพบว่าเงื่อนไขต่างๆ ยังไม่เอื้ออำนวยทำให้ การเข้ามาของพลังงานหมุนเวียนค่อนข้างจำกัด เข้ามาได้อย่างลำบากยากเย็น ดังนั้นถ้าการดูแลระบบ สายส่งมาอยู่ที่องค์กรกำกับดูแล กฎกติกาต่างๆ จะมีความเท่าเทียมมากขึ้น ปัจจุบันเหมือนกับว่า กฟผ. มองพวกนี้เป็นศัตรูหมดเลย ถือว่ามาแย่งมาร์เก็ตแชร์ของเขา มันก็เลยมีสภาพอย่างนี้อยู่ ก็คือ กฟผ.กีดกัน ไม่ให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟ ทั้งๆ ที่เอกชนคือคำตอบหลักอันหนึ่งในการลดหนี้สาธารณะ"
"มันต้องมีการปฏิรูปโครงสร้างกิจการไฟฟ้าใหม่ ไม่อยากจะให้ กฟผ.ผูกขาดอย่างนี้ต่อไป ดังนั้นส่วนของระบบส่งจะต้อง serve public มากขึ้น ถูกบริหารในลักษณะที่เอื้อประโยชน์ ต่อส่วนรวม ไม่ใช่เฉพาะ กฟผ."
ชื่นชมยกตัวอย่างรูปแบบการแปรรูปที่น่าสนใจในต่างประเทศว่า มีกรณีของบริติชโคลัมเบีย
"รัฐบาลมีนโยบายแปรรูป แล้วก็มีการต่อต้านจากประชาชน ตอนหลังพรรคฝ่ายค้านก็ชูเรื่อง การปรับโครงสร้างการปฏิรูปแทนการแปรรูป ก็นำมาสู่การปรับโครงสร้าง เหมือนอย่างเราทำข้อเสนออันนี้ คือเสนอให้มีการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแล แล้วก็ให้แยกสายส่งออกจากการผลิต เปิดให้มีผู้ผลิตที่ใช้ พลังงานทางเลือก เช่น Cogeneration พลังงานสะอาด มีสิทธิในการเข้าถึงระบบมากขึ้น แล้วก็เปิดให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจต่างๆ ขององค์กรกำกับดูแล"
"อย่างเรื่องการกำหนดค่าไฟ แทนที่จะคุยกันในห้องไม่กี่คนก็มีเป็น hearing เลย สามารถท้วงติง หรือมีข้อเสนอเปิดเผย พอมีระบบอย่างนี้แล้ว เรื่องของการคำนึงถึงความยั่งยืน สิ่งแวดล้อม หรือประเด็นสังคม มันจะถูกนำเข้ามาเป็นข้อพิจารณา ซึ่งในกรณีของบริติชโคลัมเบียเขาออกมาเป็นนโยบายเลยว่าโรงไฟฟ้า ที่จะสร้างใหม่จะต้องสะอาดกว่าโรงไฟฟ้าที่มีอยู่ในปัจจุบัน เป็นไฮโดร เป็นน้ำเกือบทั้งหมดมันก็ทำให้เห็นว่า แนวการพัฒนาจะไปอีกแนวหนึ่งเลย เมื่อมีการปฏิรูปโครงสร้างแล้วจะทำให้สิ่งต่างๆ ที่ประชาชนส่วนใหญ่ อยากจะเห็นเกิดขึ้นจริง ไม่ใช่มัวแต่ถูกผูกขาด และก็เห็นแก่ผลประโยชน์ขององค์กร ทำให้ประชาชน ไม่สามารถที่จะเข้าถึง กลายเป็นต้นทุนทั้งสังคม สิ่งแวดล้อม และเรื่องของตัวเงินด้วย"
เธอบอกว่าองค์กรกำกับดูแลที่สภาที่ปรึกษาเสนอ ไม่ใช่การมอบอำนาจให้คน 7 คน 9 คนแบบองค์กรอิสระที่ล้มเหลวอยู่ในปัจจุบัน แต่มีกระบวนการสาธารณะที่ชัดเจน ประชาชนตรวจสอบได้
"การที่พูดถึงองค์กรกำกับดูแลไม่ใช่เพื่อที่จะผลักความหวังทั้งหมดไปที่คณะกรรมการแค่ 7 คน ต้องดูในส่วนของเนื้อหา พ.ร.บ.ที่จัดตั้งเลยว่า ในการปฏิรูปโครงสร้างองค์กร เราต้องการให้มีองค์กร กำกับดูแล กระบวนการต่างๆ ต้องเขียนให้ชัดเจนว่าเราเน้นที่กระบวนการนะ ไม่ได้เน้นการมอบอำนาจ ให้คน 7 คน แล้วทุกอย่างจะเป็นไปในทางที่ดีขึ้น ไม่ใช่อย่างนั้น การตัดสินใจต่างๆ ต้องมีขั้นตอน ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างไร ใครมีสิทธิในการร่วมกำหนด สิ่งที่เป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค ชัดเลยว่าคุณจะ ต้องทำอะไร"
การกำหนดค่าไฟก็จะมีกระบวนการที่ประชาชนมีส่วนร่วม
"ขนาดประเทศจีน เพิ่งเปิดประเทศไม่นานและยังเป็นคอมมิวนิสต์อยู่ ยังมีกระบวนการ hearing เลย คือจะปรับค่าไฟทีหนึ่งเขาจะรับฟังความคิดเห็น องค์กรต่างๆ คนที่มีส่วนร่วมที่จะกำหนดค่าไฟได้ เริ่มจากกระบวนการอย่างนั้นเลย มีการเปิดเผยข้อมูล พอมีกระบวนการที่เหมาะสมแล้วก็มากำหนดหลักการ ให้ชัดเจนว่าจะให้ความสำคัญกับอะไรในการกำหนดค่าไฟ เกณฑ์ควรจะต้องประกันผลตอบแทนการลงทุน หรือเปล่า ทำไมถึงใช้หลักเกณฑ์นี้ในการกำหนด ถ้าไม่ดีก็เลือกอันอื่นได้ไหม มีหลักเกณฑ์ ในการกำหนดค่าไฟอะไรไหมที่เน้นการเพิ่มประสิทธิภาพ เน้นให้การไฟฟ้ามีแรงจูงใจที่จะรักษาคุณภาพ บริการที่ดี ขณะเดียวกันก็มีแรงจูงใจในการลดต้นทุนด้วย พอหลักการชัดเจนแล้ว ในเรื่องของการกำหนดอัตราต้องมีข้อมูลที่ชัดเจนโปร่งใส ตรวจสอบได้ ดังนั้นการกำหนดก็จะเป็นไป ตามหลักการที่กำหนดไว้ ไม่ใช่ว่านายกฯ ทักษิณอยากจะแทรกแซงเมื่อไหร่ก็สามารถแทรกแซงได้ มันจะมีหลักการรองรับ เรียกง่ายๆ ก็คือมีธรรมาภิบาล"
ซึ่งต่างจากค่าเอฟทีในปัจจุบัน เธอยอมรับว่าสูตร FT ปัจจุบันชัดเจนขึ้น "แต่มันมีปัญหาที่ว่า แล้วข้อมูลล่ะ ทำไมต้องปกปิดด้วย ทำไมไม่เปิดสู่สาธารณะ อีกอย่างคือคนที่มีส่วนได้ส่วนเสียมีอำนาจ ในการกำหนดตรงนั้น แล้วการตรวจสอบข้อมูลทำได้ลำบาก กฟผ.เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก็มีอำนาจหน้าที่ ในการกำหนดค่า FT ด้วย เป็นหนึ่งในคณะอนุกรรมการ โครงสร้างมันไม่ค่อยดี นอกจากนั้นถึงแม้ FT อาจจะมีสูตรชัดเจน แต่พอเอาเข้าจริงก็อาจจะไม่เป็นไปตามสูตรก็ได้ อาจจะมีการแทรกแซงจากรัฐ ซึ่งที่ผ่านมาก็มีการแทรกแซงค่อนข้างมาก"
ข้อมูลตัวไหนที่ไม่ชัดเจนบ้าง
"อย่างเช่นต้นทุนของโรงไฟฟ้าแต่ละโรง ทำไมอยู่ดีๆ คราวนี้ตัวเลขการใช้ไฟฟ้า ต้นทุนการ รับซื้อไฟของบางโรงทำไมสูงโด่งอย่างนี้ เขาบอกว่าเพราะสายส่งมีข้อจำกัดอย่างโน้นอย่างนี้ ท่อส่งก๊าซส่ง ได้ไม่เต็มที่ทำให้ต้องใช้น้ำมันเตาซึ่งมีต้นทุนสูง อะไรอย่างนี้ และ กฟผ.อธิบายได้ทุกครั้งที่มีคำถาม แต่คนที่รับคำตอบจะไม่สามารถตรวจสอบได้ ดังนั้น ทำให้ไม่มีความมั่นใจว่าการดำเนินงานเดินเครื่อง โรงไฟฟ้าต่างๆ เป็นไปในทางที่มีประสิทธิภาพสูงสุด มันอาจจะทำให้ดีกว่านี้ก็ได้ แต่ว่าไม่มีข้อมูลที่จะเช็ก และอีกอย่าง สมมติอ้างเรื่องของราคาก๊าซ ราคาน้ำมันเตา ก็จะรู้สึกว่า เอ๊ะนี่คือราคาที่ดีที่สุดหรือยัง วิธีการตัดสินใจสั่งเดินเครื่อง สมมติสั่งเดินเครื่องทั้งๆ ที่มันแพงกว่า ทำไมไม่เดินเครื่องที่ถูกกว่า อะไรเหล่านี้ ซึ่งถ้าไม่มีข้อมูลก็จะจับไม่ได้ไล่ไม่ทันทุกที มีข้ออ้างได้ทุกครั้ง"
เรียกว่าค่าไฟของเราก็เข้ากระเป๋า ปตท. กับ กฟผ.โดยไม่รู้ว่าต้นทุนจริงเท่าไหร่
"ต้นทุนมันผลักกันมาเป็นทอดๆ ปตท.ได้กำไรจากเชื้อเพลิงเสร็จแล้วก็ส่งต่อให้ กฟผ. กฟผ.ก็บวกเพิ่มต้นทุนและกำไรในส่วนของการผลิต ส่งให้ระบบส่งซึ่ง กฟผ.ก็ดูแลเองอีก จากนั้นก็ส่งต่อให้ผู้บริโภค มันเป็นทอดๆ"
รัฐบาลประกาศไว้ว่าจะตั้งองค์กรกำกับดูแลชั่วคราวในช่วงไม่กี่วันนี้ แต่ชื่นชมบอกว่านั่นไม่ใช่ โครงสร้างที่ควรจะเป็นและไม่มีอำนาจจริง
"องค์กรกำกับดูแลที่รัฐบาลจะตั้งชั่วคราวคือคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า จัดตั้งโดยระเบียบ สำนักนายกฯ อำนาจทางกฎหมายเนื่องจากตั้งโดยระเบียบน้อยกว่าอำนาจที่ให้ไว้กับ กฟผ.เสียอีก กฟผ. ได้สิทธิในการผูกขาดกิจการโดยชอบตามกฎหมายซึ่งให้ไว้โดย พ.ร.บ.กฟผ.โอนไปยัง บมจ.กฟผ. โดยพระราชกฤษฎีกา อำนาจทางกฎหมายจึงสูงกว่า"
"ดังนั้นข้อสังเกตแรกคือ องค์กรนี้ไม่มีอำนาจในการกำกับดูแลทางกฎหมายอย่างแท้จริง การตั้งองค์กรชั่วคราวอาศัยระเบียบภายใต้ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมีไว้ในการจัด โครงการสร้างกระทรวงทบวงกรมไม่ได้มีอำนาจในการกำกับดูแลบริษัทที่เป็นเอกชน ในกรณีกิจการไฟฟ้า มีผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนกว่า 100 บริษัท รวมถึง กฟผ.ในทางปฏิบัติไม่สามารถไปปรับโทษ หรือบังคับ ให้ปฏิบัติตามคำสั่งได้แท้จริง"
"สอง คืออำนาจหน้าที่ที่ให้ไว้ไม่เพียงพอเบ็ดเสร็จ เช่น อำนาจหน้าที่ในการดูแลสายส่ง การเชื่อมโยงการซื้อขาย พบว่าไปอยู่ในกรรมการอีกชุดคือ กรรมการกิจการผลิตไฟฟ้ามีปลัดกระทรวง พลังงานเป็นประธาน จึงขาดเอกภาพในการกำกับดูแล"
"สาม กรรมการชุดนี้ขาดความเป็นอิสระ ทั้ง 7 คนที่จะแต่งตั้งได้รับการเสนอชื่อโดย รมต.พลังงาน แล้วนายกฯ สามารถถอดถอนได้ทุกเมื่อ ดังนั้นเรื่องการบริหารค่อนข้างชัดเจนไม่มีอิสระ หากไม่เป็นที่พอใจของรัฐบาลก็สามารถถูกถอดถอนได้"
"กรรมการกำกับดูแลถาวรจะต้องมี พ.ร.บ.รองรับดึงอำนาจในการผูกขาดต่างๆ มาไว้ที่ องค์กรกำกับดูแล องค์กรค่อยออกใบอนุญาตให้ กฟผ.หรือบริษัทอื่นประกอบกิจการต่างๆ กิจการผลิต ระบบส่ง จำหน่าย ดังนั้นอำนาจอยู่ที่องค์กรกำกับดูแล หากผู้ได้รับใบอนุญาตไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไข มีสิทธิเพิกถอนใบอนุญาตทันที เป็นกลไกสำคัญในการให้องค์กรกำกับดูแลมีอำนาจทางกฎหมายแท้จริง ในการดูแลทั้งรัฐเอกชน"
"แต่องค์กรชั่วคราวไม่มีอำนาจแม้แต่จะบังคับใช้คำสั่ง ให้ปฏิบัติตามคำสั่ง หรือปรับลงโทษ ไม่มีอำนาจเลย"