นโยบายสิ่งแวดล้อมกับพลังงานในประเทศไทย เราจะเลือกทางใด?
เมื่อหลายปีก่อนหน้านี้ มีการโต้แย้งทางวิชาการที่เผ็ดร้อนระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐ นักอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ประชาชนในท้องถิ่น และนักวิชาการที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับโครงการพัฒนาพลังงานและนโยบายสิ่งแวดล้อมก่อนหน้านี้ การวิพากษ์วิจารณ์เรื่องนี้มีไม่ค่อยมากนัก เพราะเสียงของชาวบ้านในท้องถิ่นนั้นมิได้ดังไปถึงศูนย์กลางของอำนาจ โดยเฉพาะภายใต้ระบบการปกครองแบบเผด็จการ
แต่เมื่อมีรัฐธรรมนูญใหม่ฉบับปี 2540 และ 2550 เสียงของชาวบ้าน โดยเฉพาะชาวบ้านที่ยากจนข้นแค้นได้เริ่มดังขึ้นและดังขึ้น
ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นมานานแล้ว ในหลายท้องถิ่นของไทยดูเหมือนจะพัฒนาไปสู่จุดที่รัฐไม่อาจควบคุมได้เต็มที่ ทั้งนี้ก็เพราะรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 ที่ใช้อยู่ในขณะนี้ มีลักษณะที่ก้าวหน้ากว่าสถาบันทางสังคมที่มีอยู่
ดังนั้น ความขัดแย้งที่ดำรงอยู่ในขณะนี้มีมูลเหตุมาจากความขัดแย้งของการใช้ทรัพยากรที่ใช้แล้วหมดไปกับการจัดการทุนตามทรัพยากรธรรมชาติ (Natural Capital Stock) โดยเฉพาะเมื่อเศรษฐกิจไทยได้ถูกผนวกเป็นส่วนหนึ่งของโลกาภิวัตน์
แต่ในอีกด้านหนึ่ง รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้วางรากฐานกติกาใหม่ที่จะปกป้องสิทธิของชุมชนท้องถิ่นในด้านทรัพยากรธรรมชาติไว้อย่างค่อนข้างดีพอสมควร
แต่อีกด้านหนึ่ง รัฐไทยกลับไม่สามารถปรับตัวเองให้สอดคล้องกับกติกาหรือกฎใหม่
ดังนั้น ความขัดแย้งนี้จึงมักแก้ไขได้ไม่ง่ายนัก
ความมั่นคงของพลังงานได้มีการหยิบยกและกลายเป็นฉนวนแห่งความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านในท้องถิ่นและเจ้าหน้าที่รัฐเสมอมา โดยที่มีภาคเอกชนมีส่วนร่วมในความขัดแย้งนี้ ความมั่นคงทางพลังงานมักได้รับการกล่าวถึงและหยิบนำมาใช้เพื่อเพิ่มฐานทางอุตสาหกรรมและผลิตภาพในภาคนี้ ความจริงก็คือ เมื่อเกิดวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งใด ความมั่นคงของพลังงานก็ถูกกล่าวถึงอยู่เสมอ
สิ่งที่สำคัญในกรณีของไทยก็คือ การบริโภคพลังงานของไทยเพิ่มขึ้นอย่างน่าตกใจตั้งแต่การพัฒนาเศรษฐกิจแบบสมัยใหม่เริ่มต้นเมื่อปลายทศวรรษ 1940 การจ่ายเงินประมาณ 8,000 ล้านบาทต่อปี ในการนำเข้าพลังงานน้ำมันและผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียม
แต่ในปี 2550 มูลค่าการนำเข้าพลังงานเพิ่มเป็น 715,800 ล้านบาท นับว่ามากมายมหาศาล เมื่อเทียบกับเศรษฐกิจของไทย แม้ว่าในอ่าวไทยและบางส่วนของบนบกจะพบก๊าซธรรมชาติแล้วก็ตาม แต่ในอีกไม่นานนัก ก๊าซธรรมชาติก็จะหมดไป ความจริงก็คือในขณะนี้ เศรษฐกิจไทยยังขึ้นกับการนำเข้าก๊าซจำนวนมากจากประเทศพม่า
ก่อนที่เศรษฐกิจไทยจะพบกับวิกฤตการณ์การเงินในเดือนกรกฎาคม 2540 เศรษฐกิจที่เจริญเติบโตอย่างรวดเร็วได้สร้างแรงกดดันให้นักวางแผนในด้านพลังงานที่ต้องคำนึงถึงปริมาณและความมั่นคงของพลังงานโรงไฟฟ้าใหม่เป็นข้อเสนอที่มุ่งหวังจะใช้เป็นทางเลือกของยุทธศาสตร์ในการเปลี่ยนจากการพึ่งพลังงานน้ำมันเป็นถ่านหิน ซึ่งเป็นที่ทราบกันอย่างดีว่า มีราคาถูกกว่าและมีเสถียรภาพในแง่ของราคาและปริมาณ
อย่างไรก็ตาม จุดอ่อนของเรื่องนี้คือ ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงที่สกปรก เมื่อเทียบกับก๊าซธรรมชาติหรือน้ำมันเตา
กรณีการลุกฮือของชาวบ้าน
ที่บ้านหินกรูดในประจวบคีรีขันธ์
คำถามง่ายๆ เกิดขึ้นว่าเพราะเหตุใดการรวมตัวของชาวบ้านในท้องถิ่นนั้นมีความเข้มแข็งและเหนียวแน่นมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ที่ตรงกันข้ามกับลักษณะทั่วไปของชาวบ้านในหมู่บ้านต่างๆ ของไทยซึ่งมักมีลักษณะกระจัดกระจายและไร้ปึกแผ่น
แต่กรณีบ้านหินกรูด จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ พื้นที่บริเวณนี้อาจจะตกเป็นเหยื่อของสารปนเปื้อนของกำมะถันที่จะเกิดจากการเผาไหม้ของโรงไฟฟ้าที่ใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิง อย่างที่ทราบกันดีว่า สารกำมะถันที่กระจายออกไปในบรรยากาศของการเผาไหม้ถ่านหินนี้จะเป็นตัวการสำคัญของการเกิดฝนกรด ซึ่งปรากฏการณ์ที่ชัดเจนก็คือ กรณีโรงงานไฟฟ้าในสหรัฐอเมริกาและส่วนอื่นๆ ของโลกเพราะมีโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ยังใช้ถ่านหินหรือน้ำมันเป็นเชื้อเพลิงในการเผาไหม้
ในกรณีของไทย แนวความคิดของการริเริ่มสร้างโรงงานไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงที่บ้านหินกรูดนั้น เป็นการเสนอในช่วงที่เศรษฐกิจไทยยังอยู่ในภาวะที่เจริญรุ่งเรือง ณ เวลานั้น อุปสงค์ของการใช้กระแสไฟฟ้าพุ่งขึ้นสูงอย่างต่อเนื่อง และอาจก่อปัญหาความมั่นคงของพลังงาน หากอุปทานของกระแสไฟฟ้ามีไม่เพียงพอกับอุปสงค์ของกระแสไฟฟ้า
อย่างไรก็ตาม มีคำถาม 2 ข้อที่จะตอบก่อนหน้านั้นคือ
ข้อแรก ทำไมนักวางแผนพลังงานของไทยจึงเสนอให้เลือกใช้พลังงานถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงในการผลิตกระแสไฟฟ้า
และข้อที่สอง ทำไมจึงต้องเลือกพื้นที่ในเขตบ้านหินกรูด จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ในความเป็นจริง การสร้างโรงไฟฟ้าที่ใช้ถ่านหินโดยให้มีการลดมลพิษของกำมะถัน สามารถทำได้บ้างโดยการสร้างปล่องไฟให้มีความสูงมาก แต่ต้นทุนของการทำให้ค่ากำมะถันจากการเผาไหม้ถ่านหินนั้นจะมีค่าจำนวนมหาศาล
ชาวบ้านหวาดระแวงเกิดเหตุหรือไม่
กับผลกระทบภายนอกที่อาจจะเกิดขึ้น?
ในประเทศที่พัฒนาแล้ว กฎหมายเกี่ยวกับอากาศที่บริสุทธิ์มีการกำกับอย่างเข้มงวด โดยเฉพาะค่าการแพร่กระจายของสารกำมะถัน แต่ในประเทศกำลังพัฒนา ปัญหาเหล่านี้ยังมีระดับการควบคุมกำกับที่ไม่มากนักอีกทั้งต้นทุนในการทำให้อากาศมีความบริสุทธิ์ก็มีมูลค่าสูงมาก
ปัญหาของเรื่องนี้อยู่ที่ว่าชาวบ้านจะยินยอมให้บริษัทผลิตกระแสไฟฟ้าสามารถผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงที่สามารถก่อให้เกิดสารกำมะถันได้หรือไม่
หากสร้างโรงงานไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินจริง แนวทางแก้ไขที่มีการกล่าวถึงมากที่สุดคือการเก็บภาษีจากการก่อมลพิษนั้นๆ
ในกรณีของบ้านหินกรูด ถ้าผู้ผลิตเป็นภาคเอกชนที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลในการสร้างโรงงานไฟฟ้า ถ้าหากมีการก่อสร้างจริงเกิดขึ้น ผลกระทบของการปล่อยสารกำมะถันอาจมีผลกระทบต่อการเพาะปลูกของชาวนาชาวไร่ได้
เห็นได้ชัดเจนว่า ต้นทุนแปรผันรวมของการผลิตพืชผลจำนวน 1 กิโลกรัม เมื่อมีการผลิตกระแสไฟฟ้าจำนวนหนึ่งกิโลวัตต์ต่อชั่วโมงที่สามารถผลิตได้ ต้นทุนส่วนเพิ่มของพื้นที่ระหว่าง MC(E+1) กับ MC(E)
สะท้อนว่าเป็นการเพิ่มขึ้นของต้นทุนแปรผันรวมที่เกิดขึ้นในจำนวนเท่ากับการเพิ่มขึ้นของการผลิตกระแสไฟฟ้า ต้นทุนส่วนเพิ่มนี้คือต้นทุนผลกระทบภายนอก (Social costs) ของการผลิตกระแสไฟฟ้านั่นเอง
คำถามหลักคือ
ใครควรจะเป็นผู้รับผิดชอบต้นทุนส่วนเพิ่มที่เป็นผลกระทบภายนอกเหล่านี้?
ใครควรจะรับผิดชอบต้นทุนผลกระทบภายนอกนี้?
โดยทั่วไป ภาษีที่เก็บจากผู้สร้างความเสียหาย (Pigouvian tax) สามารถนำมาใช้ในกรณีนี้ เพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบภายนอกได้บางส่วน ในแต่ละสังคมที่ต้องการผลิตกระแสไฟฟ้านั้น ผลกระทบภายนอกอาจจะเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้
ถ้าความต้องการใช้พลังงานในประเทศไทยสูงขึ้นเรื่อยๆ อย่างก้าวกระโดด แต่การผลิตกระแสไฟฟ้านั้นอาจจะสร้างผลกระทบภายนอกต่อชุมชนท้องถิ่นในชนบทและพื้นที่รอบๆ ข้าง ถ้าเราพิจารณาเรื่องนี้อย่างจริงจังและคำนึงถึงความยุติธรรมของท้องถิ่น (Local justice) การเก็บภาษีมลพิษหรือผลกระทบภายนอกสามารถนำมาใช้ได้ในกรณีนี้ ถ้าการจัดเก็บภาษีชนิดนี้จะไม่สร้างแรงจูงใจสำหรับเจ้าของโรงไฟฟ้าในการลดการปล่อยสารกำมะถันจากการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยถ่านหิน
เราจึงไม่แปลกใจที่จะคาดเดาได้ว่า ชาวบ้านหินกรูดมีความกระตือรือร้นในการต่อต้านการสร้างโรงไฟฟ้าที่บ้านหินกรูด
แต่ประเด็นนี้มีความซับซ้อนค่อนข้างมาก และถ้าหากการเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมหรือมลพิษนี้มีประสิทธิภาพ ผลกระทบภายนอกในแง่ลบควรจะลดลงอย่างมาก
อย่างไรก็ตาม ภาษีนี้จะมีส่วนให้มีการลดความต้องการให้ผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ การผลิตกระแสไฟฟ้าน่าจะลดลง ถ้ามีการเก็บภาษีผลกระทบภายนอกตามรูปที่ 2
เราจะหลีกเลี่ยงความรุนแรง
จากการแย่งชิงทรัพยากรธรรมชาติได้อย่างไร?
อย่างที่กล่าวไว้แล้ว เป็นไปได้ยากที่จะแก้ไขปัญหาความขัดแย้งที่เกี่ยวข้องกับกลุ่มผลประโยชน์ คำถามที่เป็นหลักก็คือ ถ้ามีการเลือกใช้ถ่านหินในการผลิตกระแสไฟฟ้าในขณะที่เทคโนโลยีและแหล่งพลังงานที่สะอาดมีอยู่ในประเทศ เราควรเลือกใช้เทคโนโลยีและพลังงานที่สะอาดกว่าหรือไม่ การแก้ไขความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในขณะนี้ ด้านหนึ่งคือการจัดเก็บภาษีที่มีต่อผู้ก่อมลพิษ แต่วิธีการนี้ปัญหามิได้รับการแก้ไขทั้งหมด
วิธีอื่นที่น่าจะมีการนำมาใช้มากกว่าคือการเลือกใช้เทคโนโลยีที่ดีและสะอาด เพราะจะเป็นผลดีต่อสังคมโดยส่วนรวม แม้ว่าราคาที่สังคมต้องจ่ายอาจจะมีค่าสูงกว่าเทคโนโลยีที่ล้าหลังกว่า โดยเฉพาะก๊าซธรรมชาติซึ่งเป็นแหล่งพลังงานสะอาดของไทย ทางออกสำหรับเรื่องนี้ควรจะมีลักษณะที่บูรณาการในแง่ที่ว่า สังคมชุมชนของชาวบ้านควรจะได้รับผลประโยชน์จากโครงการสร้างโรงไฟฟ้าแทนที่ทำให้ผลผลิตทางการเกษตรลดลง
ในกรณีนี้เป็นกรณีของสิ่งแวดล้อมกับพลังงานของไทย แต่สิ่งที่กำลังเกิดความขัดแย้งคือที่ชุมชนบ้านแม่รำพึง จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ นั่นคือการสร้างโรงงานถลุงเหล็กแห่งที่สองของบริษัทเอกชนที่จะสร้างนั้นพลังงานที่สำคัญก็คือการใช้ถ่านหินเป็นพลังงานหลัก ซึ่งเชื่อกันว่าน่าจะก่อมลพิษจำนวนมาก ปัญหาเกิดในลักษณะเดียวกัน แต่ความซับซ้อนของปัญหาอาจไม่เหมือนกัน เพราะเป็นการต่อสู้ของชาวบ้านกับบริษัทเอกชน ความขัดแย้งนี้อยู่ที่ว่า จะมีทางชดเชยความเสียหายแก่ชาวบ้านอย่างไร อย่างเป็นธรรมหรือไม่ ถ้าหากชาวบ้านแม่รำพึงยืนยันอย่างเข้มแข็งว่าไม่ต้องการโรงถลุงเหล็กจริงๆ ไม่ว่าจะมีการจ่ายเงินชดเชยสูงมากเพียงใด
ทางออกเรื่องนี้ก็คือต้องย้ายโรงงานไปที่อื่นที่เหมาะสมกว่า เพราะในหลักเศรษฐศาสตร์นั้น เราควรคำนึงจุดที่ทำให้คนอื่นดีขึ้น โดยไม่ทำให้อย่างน้อยหนึ่งคนเสียหาย เรื่องจะเป็นอย่างไรคงต้องติดตามอย่างใกล้ชิดต่อไป